从本质上看，农村社会养老保险15年实验的失败，并非通常意义上的社会保障体制的失败，也非政府财力不足所致，其实质是政府治理的结构性问题在农村社会的集中体现。

　　我国农村社会养老保险基本参照完全基金制的设计思想，此类保障实际上是一种带有商业保险性质的储蓄。因此，政府财力并非导致农村社会养老保险难以为继的主因。但是，只要是社会保险就必然与财政收入直观挂钩的习惯性思维，似乎总是主导着我们的认识。

　　农村社会养老保险的失败主因在于三个层面：

　　一是金融风险分担机制在保险的主办者与投保人之间没有明确界定，导致事实上资金运作权在政府主管部门手中，但所有风险由投保人承担的不对称局面；

　　二是政府主管部门在事后面对不可控的利率风险以及可控的操作风险，既缺乏足够的风险管理能力，又缺乏相应的政府部门之间、各级政府之间对风险的合理分担；

　　三是在社会保险的运作机构与投保人之间，前者拥有任意更改合约的再谈判权，后者只能被动接受，这就造成了行政声誉的损害。

　　政府推动下官办商业保险的风险分担机制失衡

　　毫无疑问，1992年农村社会养老保险模式的提出，是为了解决农民社会保障问题。然而从方案看，却存在着制度设计上的基本弊端——政府推动的完全基金制，实质是中央政府部门直接要求农民以强制储蓄的方式实行自我养老保险。

　　问题在于，由于带有某种强制性，“储蓄”所归集的养老基金却并非由真正的商业性机构经营，而是由隶属民政系统的农保经办机构管理，这就导致了制度运行上的扭曲。

　　首先，由于“政策扶持”并不明晰，农户完全可以通过个体的储蓄行为、而非必须通过缴存养老保险金的方式实施自保。

　　其次，农户所面临的金融风险高于金融机构存款。毕竟，无论存放信用社、邮政储蓄还是国有银行，至少在当时乃至目前，存款机构的个人债务(包括本金和法定存款利息)属于受国家货币当局全额担保的范围；而农村社会养老保险经办机构不属于金融机构，因而不能被纳入百分之百的担保范围。于是，出现了一种目前看起来颇为怪异的局面：在政府推动的农村养老保险机制下，出现了金融资产配置劣化的局面。

　　第三，对参与保险的农户而言，貌似具有吸引力的是集体补助，这是所谓社会养老保险惟一看起来具有“社会”性质的地方。

　　但是，农村集体经济的基本性质，是集体财产的共有制和集体经营收益的分享制，在具有良好公共治理的集体经济中，本来其收益就应该归农户所有。

　　因此，这种社会性质充其量仅仅符合社区合作的特征。但致命的问题是，社区合作必须坚持的社区成员共有和共同治理的基本法理要求，却为地方民政系统的官办所取代。

　　以上分析告诉我们，政府职能与出发点的不一致，必然将造成治理的扭曲和最终的财务恶果。
   
    治理失效所形成的市场风险和操作风险

　　观察农村社会养老保险实验的失败，事实与原因存在某种认识上的“倒挂”。比如，流行的观点是，由于我们的保险经办机构没有能力预计并管理国家宏观经济波动所导致的利率风险，因此最终保险基金缩水、保险体系遭遇支付危机是外部客观原因导致的灾难，最终的清理整顿也属于不得已而为之的必然选择。

　　上述认识颠倒了原因和结果：利率风险并非真正的原因，缺乏对风险的精算能力也仅仅是表象。由于风险是所有资金运作机构都必然面对的基本现象，我们应该关注的是为什么保险经办机构的风险会变为损失。

　　一方面，治理缺位导致了市场风险。利率风险导致保险承诺无法兑付是结果而不是原因，这是因为作为政府机构推动养老保险，保险经办部门永远不可能具备利率风险管理能力，而仅仅具备强制归集保险金的能力。其资金动员力要远远高于资金管理能力，重资金归集、轻风险控制成为各地保险金管理的基本特征。

　　纵观这一保险模式，实际上存在民政部政策推动、地方民政部门依靠地方行政力量实施、财政部门旁观，而出现风险后，社会保障部门与民政部门相互推诿的格局。可见，没有机构愿意或能够对市场风险进行管理及承担责任，治理存在缺位。仅就这一意义上看，保险经办机构实际上同样是受损者，它们成为缺位治理的直接责任人。

　　另一方面，治理失效导致了操作风险。在保险金管理上的一个现实矛盾是，保持保险金的保值增值以满足今后的兑付是基本约束，但1995年的国办发文中又明确指出，“现阶段养老保险基金主要通过购买国债和存入银行增值，任何部门都不得挪用或用于直接投资”。这就意味着，在保险机构的治理上存在某种权责不对称的局面——如果真的持有国债、协议存款等固定收益金融资产，在利率持续走低的背景下，保险金滚存规模无法达到承诺水平是一种必然，否则只有违规经营。

　　同时，以持有的一定规模保险基金进行委托理财，进入高风险且当时看起来是高收益、尽管此后证明并非如此的市场似乎是一个双赢选择，既可以获得经办机构和经办人的个人收益，又可以保证兑付。于是出现种种越位操作，保险基金面临操作风险。

　　这里的问题在于，在中央有关部门下发文件、限定养老保险基金的运用途径时，缺乏对承诺利率与合规操作的收益率之间的差额的补偿措施规定，因此，早在11年前就种下了问题的根苗。保险经办机构在合规经营但按照零概率获得基金的预期增值，以及违规经营但可获得小概率的基金和经办人预期收益之间，选择了后者。